策划人语 《地方金融监督管理条例（草案征求意见稿）》的出台标志着地方金融监管的顶层设计进一步清晰。过去五年来，各地都在积极推动本地金融监管体系的完善，这同时也是在我国普惠金融进一步深化，乡村振兴战略全面实施的背景之下，地方金融监管领域的一次深刻变革。本期《农金周刊》聚焦“完善地方金融监管、助力经济发展”，从促进地方经济高质量发展以及如何提升地方监管能力两个维度展开分析，为读者分享更多有益观点与实践。
2021年12月31日，中国人民银行发布了《地方金融监督管理条例（草案征求意见稿）》（以下简称《条例》），该《条例》强调，加强地方金融监督管理，规范监督管理行为，防范和化解区域性金融风险，促进地方金融健康发展。《条例》同时指出，地方金融监督管理应当坚持审慎监管和行为监管并重，促进地方金融组织合法、稳健经营，避免干预地方金融组织自主经营和金融资源市场化配置，维护属地金融稳定，守住不发生区域性金融风险的底线。
从《条例》的主旨精神可以看出，衡量地方金融监管工作成效，既要注重地方金融组织体系健康可持续发展，守住风险底线，又要保障地方金融组织自主经营的发展空间，促进地方经济金融高质量发展。
强化监管
更好促进普惠金融发展
早于2017年第五次全国金融工作会议后出台的《中共中央关于服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革的若干意见》首次明确地方金融监管的对象是“7+4”，其中，“7”是指小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司，“4”是指区域性投资公司、开展信用互助的农民专业合作社、社会众筹机构和地方各类交易所；并要求对“7+4”类机构坚持中央统一规则，压实地方监管责任。
各地从2018年开始陆续出台地方金融监管条例，截至2021年12月30日，全国已有15个省市陆续出台地方金融监管办法并正式实施，其中，有10个省市的名称为“地方金融监管条例”，另有5个省市叫作“金融条例”。即使名为“地方金融监管条例”的省市，也专设章节讨论“地方金融服务与发展”。
从地方金融组织的类别来看，大部分属于“小而散”的状态，其在区域金融生态中扮演的角色更像是金融服务链条上的“链接和枢纽”。例如，信用担保的作用在农村金融领域越来越重要，开展信用互助的农民专业合作社对于行业内的服务功能不可忽视，小额贷款公司在部分地区的创新实践成为信贷领域的重要补充，等等，可以说，深化县域地区的普惠金融服务，地方金融组织正在发挥着更重要的作用。
“地方金融是整个金融体系的一个组成部分，地方金融服务的对象更多属于普惠金融需要满足的群体，包括针对小微及‘三农’主体创业、弱势群体增收以及实现共同富裕等都有重要意义。理论上讲，地方金融监管应该更接近被监管对象，信息更加对称，应更有利于在有序竞争的基础上，促进地方金融市场健康发展。”中国农业大学经济管理学院教授、农村金融与投资研究中心主任何广文向《金融时报》记者表示，“地方金融监管要因地制宜，鼓励创新，更好地促进实体经济发展，要让适合的金融手段、工具更好地融入县域金融体系，向着有利于多角度满足地方经济发展融资需求的方向迈进。”
事实上，地方金融组织与全国性金融服务主体的服务存在着必然的联系，换言之，地方金融组织的服务优势在于“地方”，在于更接近于地方社会经济发展的实际需要，在监管条例要求之下，其服务逻辑会更加富有弹性，会让更多的小微和“三农”主体获得相应的金融服务。例如，尽管近些年融资担保公司的数量大幅减少，但仍然有一些紧密围绕某些特定行业内的融资担保公司为助推行业发展，发挥了积极作用。江西上饶万年县的金猪担保公司就是典型的以服务生猪养殖行业为核心业务的代表性担保公司，其“重服务、轻盈利”的指导思想帮助养猪大县——万年县的养殖主体获得更多银行信贷支持。
创设良好发展环境
赋能地方金融创新
如果说地方金融组织服务的对象大多是“小而弱”的群体，那么，其在整个金融服务体系里也是相对“弱小”的。中国农业大学经济管理学院副教授、博士生导师、金融系主任何婧向记者坦言，地方金融机构是相对弱势的机构，地方金融监管，一方面要关注风险，另一方面，也需要给予地方金融组织以支持的政策，而这种支持性政策的一个重要原则是尊重市场主体的差异化。
对此，何广文认为，各地金融发展的层次性不同，要制定有利于地方金融健康发展的规则，鼓励地方金融多样化发展。
上述《条例》提出的“地方金融监督管理应当坚持审慎监管和行为监管并重”表明，针对不同的地方金融组织，应采取不同的监管方式，所谓“需要审慎监管的就审慎监管，该侧重行为监管的就行为监管为主”。“行为监管应更注重交易流程，交易的真实性、合约的规范性以及履约能力等，行为监管的目的是维护交易双方的利益，注重交易公平、合法合规。”何广文说。
如果说地方金融监管要关注良好发展环境的创设，那么，如何鼓励地方金融创新同样是至关重要的工作。“江苏小贷逆势生长”现象得到业内的广泛关注。数据显示，截至2021年6月末，全国共有小额贷款公司6686家，从业人员数66931人，贷款余额8865.05亿元，整体来看，与2021年年初相比，小贷公司无论是从机构数量还是从业人员数量均有所“缩水”。与此形成反差的是，江苏地区小贷公司数量566家，位居全国第一；从业人员4721人，仅次于广东的6456人位居全国第二；在监管加强的情况下，江苏小贷机构的数量不降反升，与年初相比增加了4家。
在业内看来，在江苏省小贷公司之所以能够如此蓬勃发展，与当期经济发展关系密不可分，同时，江苏省对于小贷公司的监管也非常规范，并且，江苏通过小贷云平台、金融科技云平台对于小贷公司的科技赋能，也是其他省份所不具备的。此外，江苏省小贷公司的产品创新能力很强，这也加速了小贷公司在产业链的渗透和下沉，扩大了小贷业务规模。数据显示，江苏省小贷公司涉科、涉农贷款余额占比超过80%，累计发放贷款1.4万亿元，服务“三农”及小微企业客户数达17.8万户。
江苏省相关文件要求，江苏省内小贷公司需做到三个不低于，即小额贷款占比不低于70%，涉农、涉科贷款不低于70%，中长期贷款不低于70%，同时要求小贷公司统一标识、统一会计核算，并统一业务系统，不得吸储、高利放贷、暴力收贷。
2021年6月，江苏省小额贷款公司协会成立，政府希望小贷行业在监管机构、行业协会的“双引领”下健康发展，也希望协会和相关机构能够积极赋能小贷公司，促进其数字化转型。江苏省小额贷款公司协会发布的《江苏省小额贷款公司行业发展报告》指出，江苏省内小贷公司应该从创新经营模式、创新融资产品、加强金融科技应用等三个方面出发，探索推动行业的整体发展。
基于江苏小贷的案例，何广文和何婧都认为，做好地方金融监管工作，行业协会的作用不容忽略，强化行业自律，赋能行业协会成员，以数字技术赋能地方金融组织创新，这些都是鼓励地方金融创新的重要工作。监管与行业自律并重，上述《条例》的第二十一条给出了明确的指引，即地方金融组织可以建立行业自律组织，完善行业自律管理约束机制，自主实施行业管理，自觉规范经营活动。地方金融监督管理部门对本级行政区域内行业自律组织的活动进行指导和监督。
值得注意的是，做好地方金融监管工作还要基于不同的金融服务类别，制定符合其发展规律及要求的相关政策。例如，上述《条例》要求“地方金融组织应当坚持服务本地原则，在地方金融监督管理部门批准的区域范围内经营业务，原则上不得跨省级行政区域开展业务。地方金融组织跨省开展业务的规则由国务院或授权国务院金融监督管理部门制定”，那么基于这一要求，诸如融资租赁和保理两项服务类别将经受较大“考验”，因为这两项业务大部分都会存在跨区域服务的情况，如何令其合法合规经营，将是需要进一步探讨的问题。
加强地方金融监管的主基调是规范并做好风险防控。同时，在城乡融合发展、乡村振兴战略全面实施的背景下，地方金融组织的作用越来越重要，这也就意味着，要“放管服”相结合，并结合各地方不同的经济发展情况及金融体系状况，因地制宜地制定相应的规划，让地方金融组织服务实体经济的能量得到充分释放，并成为整个金融服务体系中不可或缺的力量。
相关链接：
◆2016年3月份
以《山东省地方金融条例》出台为标志，我国地方金融监管立法进程启动。
◆2017年
第五次全国金融工作会议召开后，《中共中央关于服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革的若干意见》首次明确了地方金融监管的对象是“7+4”，7类机构是指小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司；4类机构是指辖区内投资公司、农民专业合作社、社会众筹机构、地方各类交易所。
◆2021年
地方金融立法再提速，江西、江苏、湖北、北京、吉林、贵州等6省市正式通过了《地方金融监管条例》。截至2021年12月30日，国内已有15省市正式通过并实施了《地方金融监管条例》。
◆2021年12月31日
人民银行发布《地方金融监督管理条例（草案征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），并向社会公开征求意见。《征求意见稿》明确了地方金融监管规则和上位法依据，进一步压实地方金融监督管理部门职责，按照“中央统一规则、地方实施监管，谁审批、谁监管、谁担责”的原则，将地方各类金融业态纳入统一监管框架，强化地方金融风险防范化解和处置。
